Prima di ritornare sul caso referendum-sottosegretari, che sta animando il dibattito poitico, abbiamo voluto confrontarci con alcuni giuristi che il diritto amministrativo lo praticano quotidianamente nelle aule di giustizia, e non nella bouvette di Palazzo Campanella o in quella della Cittadella. Non un esercizio accademico, dunque, ma un ragionamento condotto con avvocati abituati a misurarsi concretamente con TAR, Consiglio di Stato e problemi di giurisdizione.
Da questo confronto non è emersa una certezza granitica, ma un dubbio che sarebbe sbagliato liquidare frettolosamente: il decreto con cui l’Ufficio centrale regionale per il referendum ha dichiarato ammissibile la consultazione e ha ordinato al Segretario generale del Consiglio regionale di dare impulso alla procedura può davvero essere impugnato davanti al giudice amministrativo?
La domanda precede tutte le altre. Viene prima della legittimità del referendum, prima della natura strutturale o semplicemente organizzativa delle modifiche statutarie e persino prima della questione, certamente rilevante, degli effetti di una consultazione riguardante una legge già promulgata.
Che cos’è l’Ufficio centrale regionale?
Il punto è stabilire che cosa sia, dal punto di vista giuridico, l’Ufficio centrale regionale quando interviene nel procedimento referendario. La circostanza che sia costituito presso la Corte d’appello e composto da magistrati non basta, da sola, a trasformarlo in un giudice. Anzi, una legge regionale non potrebbe istituire un nuovo organo giurisdizionale o attribuire funzioni giudiziarie a un ufficio temporaneo: la Costituzione riserva allo Stato la disciplina dell’ordinamento giudiziario. Ma attenzione: sostenere che l’Ufficio non sia un giudice non significa automaticamente concludere che esso sia una normale autorità amministrativa e che ogni suo atto sia impugnabile al TAR.
La “terza via” e la competenza del Tribunale civile
Esiste, infati, una terza possibilità. L’Ufficio potrebbe essere qualificato come organo neutrale di garanzia, inserito in un procedimento referendario che attiene all’esercizio di diritti politici. Ragion per cui è su questo terreno che una parte consistente della giurisprudenza ha tradizionalmente collocato le controversie relative ai referendum: non nell’ordinaria amministrazione, ma nella tutela di diritti soggettivi politici, affidata in linea generale al giudice ordinario, cioè al Tribunale Civile.
La procedura referendaria, secondo questa impostazione, costituisce un percorso unitario. Non sarebbe possibile separarne artificialmente i singoli segmenti, attribuendo al giudice amministrativo gli atti precedenti alla votazione e al giudice ordinario quelli successivi. Se questa lettura fosse applicata anche al caso calabrese, la giurisdizione del TAR apparirebbe tutt’altro che scontata.
L’obiezione: l’Ufficio ha esercitato un potere non previsto?
C’è, naturalmente, un argomento contrario che merita considerazione. Qui non si contesta soltanto un controllo formale sulle firme o sulla documentazione presentata. Si sostiene che l’Ufficio abbia esercitato un potere non previsto dalla legge, pronunciandosi sull’ammissibilità sostanziale di un referendum relativo a una legge già promulgata e impartendo un vero e proprio ordine al Segretario generale del Consiglio regionale.
È un’obiezione seria. La disciplina regionale sembra costruire il ricorso all’Ufficio soprattutto attorno alle verifiche sulla regolarità delle sottoscrizioni e dei documenti. È quindi lecito domandarsi se tale competenza possa essere estesa fino a decidere, a monte, se una determinata modifica statutaria sia o meno assoggettabile a referendum.
Ma anche un eventuale sconfinamento dell’Ufficio non risolve automaticamente il problema della giurisdizione. Un atto non diventa amministrativo soltanto perché viene definito “abnorme”. Prima bisogna stabilire a quale funzione appartenga: se alla funzione amministrativa oppure alla particolare funzione di garanzia che accompagna l’esercizio del diritto referendario.
Un ricorso fondato può essere presentato al giudice sbagliato
Questo è forse il passaggio più delicato. Si può avere un ricorso contenente argomenti rilevanti nel merito e, nello stesso tempo, dubitare che sia stato proposto davanti al giudice competente. La fondatezza di una contestazione non può supplire al difetto di giurisdizione. Restano poi le questioni sostanziali. È davvero soltanto organizzativa una modifica che introduce nuovi sottosegretari destinati a collaborare con il presidente della Giunta e a partecipare alle riunioni dell’esecutivo, sia pure senza diritto di voto? Oppure una figura del genere incide sugli equilibri statutari e sui rapporti interni all’organo esecutivo? E ancora: è costituzionalmente pacifico che il referendum confermativo possa essere escluso per determinate revisioni parziali dello Statuto? Sono interrogativi autentici, sui quali sarebbe imprudente distribuire in anticipo patenti di ragione e di torto.
Il no alla sospensione non anticipa la sentenza
Neppure il recente diniego della misura cautelare monocratica può essere trasformato in una sentenza anticipata. Il mancato accoglimento della sospensione immediata non significa che il TAR abbia già riconosciuto la propria giurisdizione, né che abbia ritenuto legittimo il decreto dell’Ufficio. Significa soltanto che, in quella fase e senza contraddittorio pieno, non sono stati ravvisati i presupposti per un intervento urgentissimo.
La posizione più seria, allora, rimane dubitativa. Non si può affermare con sicurezza che il TAR sia privo di giurisdizione; ma appare altrettanto azzardato darne per certa la competenza. Il rischio concreto è che il processo si arresti sulla soglia, prima ancora di affrontare il merito, con l’indicazione del giudice ordinario quale sede della controversia.
La partita potrebbe essere davanti all’arbitro sbagliato
Il primo verdetto, insomma, potrebbe non riguardare il referendum. Potrebbe riguardare il giudice chiamato a occuparsene. Ed è da qui che dovrebbe cominciare ogni discussione onesta: non da chi abbia politicamente vinto il primo tempo, ma dalla domanda, ancora aperta, se la partita sia stata portata davanti all’arbitro giusto.
