La Regione ha perso il primo round, ma il Tar non ha dato ragione nel merito ai promotori del referendum. È questa la chiave per leggere la sentenza con cui i giudici amministrativi di Catanzaro hanno dichiarato inammissibile il ricorso della Cittadella contro il decreto che aveva riaperto la strada alla consultazione popolare sulla riforma dello Statuto regionale. Il Tribunale, in sostanza, non dice se l’introduzione di due sottosegretari e l’ampliamento della Giunta siano modifiche talmente rilevanti da dover essere sottoposte al voto dei calabresi. Non scioglie il nodo politico e costituzionale attorno al quale si combatte da mesi. Stabilisce qualcosa che viene prima: a decidere quella controversia non può essere il giudice amministrativo.
Per il Tar, infatti, nel procedimento referendario non c’è una pubblica amministrazione che esercita il proprio potere su cittadini o consiglieri sottoposti alla sua autorità. Regione e promotori si muovono su un piano diverso, in una materia nella quale vengono in rilievo “posizioni di diritto soggettivo pubblico”. Ergo: se la Regione vuole contestare la decisione dell’Ufficio centrale regionale per il referendum, dovrà rivolgersi al giudice ordinario. Il ricorso della Regione viene espulso dal processo amministrativo, il decreto che ha dichiarato ammissibile il referendum resta efficace e la consultazione, allo stato, non viene fermata. La Cittadella potrà ancora tentare la strada giudiziaria, ma dovrà farlo davanti a un altro giudice.
Da dove nasce lo scontro
La vicenda comincia con la modifica dello Statuto approvata dal Consiglio regionale in due successive deliberazioni, il 20 novembre 2025 e il 27 gennaio 2026. La riforma interviene su due punti sensibili dell’architettura dell’esecutivo regionale. Da una parte modifica l’articolo 35 dello Statuto stabilendo che la Giunta sia composta dal presidente e da un numero di assessori pari al massimo consentito dalla legislazione statale. Dall’altra introduce il nuovo articolo 34-bis, che consente al presidente di nominare fino a due sottosegretari alla Presidenza della Giunta, chiamati a coadiuvarlo nello svolgimento del mandato e autorizzati a partecipare alle sedute della Giunta, senza diritto di voto. Si tratta di una semplice modifica organizzativa oppure di un intervento capace di incidere sulla struttura dello Statuto e quindi sottoponibile a referendum? La differenza è decisiva. La disciplina regionale esclude infatti dal referendum le revisioni parziali che non intervengono sui principi fondamentali o sulla struttura statutaria e che contengono soltanto disposizioni puntuali di carattere organizzativo o di adeguamento alla legislazione statale. Ed è su questa norma che si sono divise, fin dall’inizio, le due letture.
Il primo stop del Consiglio regionale
Il 28 aprile sette consiglieri regionali — Ernesto Francesco Alecci, Elisabetta Maria Barbuto, Vincenzo Bruno, Francesco De Cicco, Giuseppe Falcomatà, Rosellina Madeo e Giuseppe Ranuccio — hanno depositato la richiesta di referendum. Il Segretario generale del Consiglio regionale ha però fermato la procedura, ritenendo che la revisione approvata dall’assemblea non potesse rientrare tra quelle sottoponibili alla consultazione popolare. Nel verbale di deposito viene scritto che “la procedura richiesta non può essere avviata”, richiamando proprio la norma che esclude dal referendum le modifiche statutarie considerate puntuali e organizzative. I sette consiglieri non si sono fermati e hanno impugnato quella decisione davanti all’Ufficio centrale regionale per il referendum presso la Corte d’Appello di Catanzaro. Da quel momento la questione smette di essere soltanto politica e diventa un rebus giuridico.
La Corte d’Appello ribalta tutto: i sottosegretari incidono sull’esecutivo
L’Ufficio centrale regionale, con il decreto del 26 giugno, ha rovesciato l’impostazione adottata dal Segretario generale. Secondo i magistrati, la modifica statutaria non poteva essere ricondotta alle revisioni escluse dal referendum perché l’introduzione dei sottosegretari produce un effetto che va oltre la semplice organizzazione degli uffici. La formula utilizzata è precisa: la nuova figura determina un “mutamento dei rapporti interni all’organo esecutivo”. Da qui la decisione di riconoscere fondata la pretesa dei consiglieri e di dichiarare ammissibile il referendum, ordinando al Segretario generale del Consiglio regionale di dare impulso alla procedura. Questo è il provvedimento che la Regione Calabria ha portato davanti al Tar. Ed è importante fissare subito un punto: non è il Tar ad avere affermato che la riforma modifica la struttura dell’esecutivo. Quella valutazione appartiene all’Ufficio centrale regionale. I giudici amministrativi non la confermano e non la smentiscono. Perché la loro sentenza si ferma prima.
La Regione: l’Ufficio centrale non aveva il potere di decidere
La difesa della Regione ha costruito il ricorso proprio attorno ai poteri esercitati dall’Ufficio centrale. La Cittadella ha sostenuto che quell’organismo non potesse trasformarsi nel giudice dell’ammissibilità sostanziale del referendum e che i compiti assegnatigli dalla legge regionale dovessero essere circoscritti a controlli di natura procedurale. Per la Regione, la riforma era già fuori dal campo di applicazione della disciplina sul referendum perché costituita da modifiche parziali di carattere organizzativo. Di conseguenza, l’Ufficio centrale sarebbe intervenuto in una materia sulla quale non disponeva di alcuna “potestas decidendi”.
Un’altra contestazione riguardava la natura stessa dell’Ufficio. Secondo la difesa regionale, una legge della Calabria non avrebbe potuto attribuire a un organo di questo tipo funzioni giurisdizionali, essendo l’ordinamento giudiziario materia sottratta alla disponibilità del legislatore regionale. La Regione contestava inoltre che il potere dell’Ufficio centrale potesse spingersi fino a sindacare il rifiuto del Segretario generale sull’ammissibilità sostanziale del referendum. Nella lettura della Cittadella, quel controllo avrebbe dovuto riguardare soprattutto gli adempimenti tipici del procedimento referendario: regolarità delle firme, loro numero, autenticazioni e documentazione allegata. Infine un altro argomento: essendo la legge di modifica dello Statuto già entrata in vigore, il referendum autorizzato successivamente avrebbe finito, secondo la Regione, per assumere nella sostanza la natura di un referendum abrogativo, anziché di una consultazione inserita nel procedimento di revisione statutaria. Questioni pesanti. Ma il Tar non ne affronta nessuna nel merito.
Il bivio dei giudici: che cos’è davvero l’Ufficio centrale?
È qui che la sentenza cambia prospettiva. Il collegio — presidente Ivo Correale, estensore Francesco Tallaro, referendario Nicola Ciconte — mette da parte, almeno per il momento, sottosegretari, composizione della Giunta e natura della revisione statutaria. Prima bisogna rispondere a una domanda più radicale: chi ha il potere di giudicare il provvedimento dell’Ufficio centrale regionale?
I magistrati escludono innanzitutto che quell’atto possa essere sottratto in assoluto a qualsiasi controllo giudiziario. L’Ufficio centrale calabrese, osserva il Tar, non si è limitato a verificare firme o requisiti formali. Ha risolto una controversia vera e propria tra i consiglieri che chiedevano il referendum e il Segretario generale che aveva bloccato la procedura. Il decreto del 26 giugno costituisce quindi, secondo la sentenza, “un potere decisorio che assume valore autonomo e rilievo esterno” e non un semplice passaggio interno alla macchina referendaria. Stabilito questo, il Tar prende in considerazione entrambe le possibili nature di quel potere. E dimostra che, qualunque strada si scelga, si arriva allo stesso risultato: non può decidere il giudice amministrativo.
Se l’Ufficio è un giudice, il Tar non può sindacarlo
Prima ipotesi: l’Ufficio centrale regionale ha esercitato una vera funzione giurisdizionale. È, del resto, la qualificazione che lo stesso Ufficio si era attribuito nel decreto con cui aveva accolto il ricorso dei consiglieri. Se questa tesi è corretta, riconosce il Tar, sorgerebbe un problema costituzionale tutt’altro che secondario: bisogna capire se una Regione possa attribuire con propria legge una funzione giurisdizionale a un organismo chiamato a risolvere controversie sorte nel procedimento di revisione dello Statuto. Ma anche in questo caso il Tar non sarebbe il giudice chiamato a risolvere la questione. Se il decreto è una decisione giurisdizionale, spiega la sentenza, gli eventuali errori devono essere corretti all’interno dello stesso circuito della giurisdizione nella quale la decisione è maturata. Non può intervenire un giudice appartenente a un ordine diverso. Il passaggio è scritto senza margini di ambiguità: il Tribunale amministrativo non può “ingerirsi nell’attività del giudice ordinario per verificarne la conformità all’ordinamento”. È il primo motivo per il quale la porta del Tar si chiude.
Ma anche se non fosse un giudice, la conclusione non cambia
La parte forse più interessante della sentenza arriva subito dopo. Il Tar prende in considerazione anche l’ipotesi opposta: l’Ufficio centrale regionale non esercita una funzione giurisdizionale. Nemmeno così, però, la Regione potrebbe rivolgersi alla giustizia amministrativa. Per arrivare a questa conclusione il collegio guarda non tanto all’organo che ha emanato il decreto, quanto alla natura delle posizioni giuridiche contrapposte. Nel procedimento referendario, spiegano i giudici richiamando precedenti della Cassazione, promotori e organismo chiamato a verificare la richiesta non si trovano nel rapporto classico tra amministrazione e amministrato. L’organo pubblico non agisce a tutela di uno specifico interesse dell’amministrazione, ma, esattamente come i promotori, per dare attuazione all’ordinamento. Sono dunque soggetti posti su un piano di sostanziale parità.
Il passaggio decisivo: “Diritti soggettivi pubblici”
Secondo il collegio, nel procedimento relativo al referendum sulle modifiche dello Statuto calabrese esistono “posizioni di diritto soggettivo pubblico” e non è ravvisabile, “né sul piano soggettivo, né su quello oggettivo, l’esercizio di poteri amministrativi”. La conseguenza viene formulata immediatamente dopo: “Il giudice dotato di giurisdizione è, anche in questo secondo caso, il giudice ordinario”. È questo, più ancora del dispositivo finale, il cuore della pronuncia. Il referendum non viene trattato come una normale vicenda amministrativa nella quale la Regione esercita un potere autoritativo e il cittadino o il consigliere regionale può vantare un interesse legittimo. Per il Tar qui sono in gioco diritti pubblici pieni, che possono essere riconosciuti o negati ma non degradati da un atto amministrativo. E la tutela di quei diritti spetta alla magistratura ordinaria.
Cosa non ha deciso il Tar
La distinzione è essenziale anche sul piano politico. La sentenza non certifica la legittimità nel merito del referendum. Non stabilisce che l’Ufficio centrale abbia necessariamente interpretato bene lo Statuto. Non afferma definitivamente che l’introduzione dei due sottosegretari modifichi la forma di governo regionale. E non boccia neppure, nel merito, la tesi della Regione secondo cui quelle novità sarebbero soltanto disposizioni organizzative. Tutto questo resta fuori dalla decisione. Il Tar dichiara invece che non ha il potere di entrare in quelle questioni. È una differenza tutt’altro che accademica. Perché il ricorso della Regione non viene rigettato dopo un esame delle sue ragioni. Viene dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. La Cittadella non perde perché il Tar considera infondate le sue tesi sui sottosegretari. Perde perché quelle tesi sono state portate davanti al giudice sbagliato.
La Regione può ancora ricorrere, ma deve cambiare giudice
La sentenza lascia infatti aperta una porta. Il Tar precisa espressamente che resta salva la possibilità di riproporre l’azione davanti al competente giudice ordinario. Non individua, però, quale sia concretamente l’ufficio giudiziario competente né quale strumento processuale debba essere utilizzato. Sono questioni che appartengono al “demanio esclusivo” dell’altro ordine giurisdizionale e sulle quali il Tar non può pronunciarsi. Per la Regione significa che la partita giudiziaria può proseguire, ma dovrà essere ricostruita su un terreno completamente diverso. Nel frattempo il dato concreto è uno: il decreto dell’Ufficio centrale regionale non è stato annullato.
Il vero peso politico della sentenza
Alla fine, il verdetto amministrativo produce un effetto paradossale. Il Tar non entra nel cuore politico della riforma, ma la sua decisione pesa comunque sulla battaglia politica perché lascia efficace l’atto che ha riaperto la strada al referendum. E soprattutto stabilisce che la Regione, almeno in questa materia, non può presentarsi davanti al giudice amministrativo come una pubblica amministrazione che difende l’esercizio delle proprie prerogative. Sul terreno del referendum, dice la sentenza, la Regione e chi rivendica il diritto alla consultazione si confrontano da posizioni giuridicamente pariordinate. Il collegio stesso riconosce di trovarsi davanti a una vicenda caratterizzata da “assoluta novità” ed “elevata complessità”, ragione per la quale dispone la compensazione integrale delle spese tra le parti. La battaglia, dunque, non è finita. Resta ancora da stabilire se una riforma che introduce due sottosegretari e modifica la composizione della Giunta debba davvero passare attraverso il voto popolare. Resta da chiarire fino a dove possano arrivare i poteri dell’Ufficio centrale regionale. E resta aperto il problema della compatibilità costituzionale di alcune scelte compiute dal legislatore regionale. Ma una cosa, dopo la sentenza del Tar, è chiara: questa partita non si gioca davanti ai giudici amministrativi. Se la Regione vorrà ancora fermare il referendum, dovrà cambiare campo. E convincere un altro giudice.
